解决当前“电荒”和火电企业亏损的一种新思路

将火电企业成本向上游传导
 ——解决当前“电荒”和火电企业亏损的一种新思路
杨平 《 中国能源报 》（ 2011年09月19日   第 18 版）

    针对多年来电煤价格持续上涨、火电企业巨额亏损、多省出现局部“电荒”等问题，政府、企业和学术界提出了大量的解决方法，但是无论是靠火电企业自身内部消化，还是向下游传导（即煤电联动）的解决方法都存在弊端，不能从根本上解决问题。而将火电企业成本向上游传导，则有可能是一种比较有效的解决方案。
    煤炭超额利润不合理 
    近年来火电生产企业和煤炭企业的经营业绩可谓“冰火两重天”，从电力、煤炭上市公司的统计数据（2008－2010年）情况比较来看，同样资产规模的煤炭企业的赢利能力远远好于电力企业，煤炭企业是有利润空间来吸收火电企业大幅上涨的成本的。
    从2003年到现在，电煤价格大幅上涨，尽管原因众多，但是煤炭企业逐年增多的超额利润基本不是企业通过自身降本增效、提高劳动生产率等管理因素创造的，而是因为自然资源的稀缺性导致价格大幅上涨，即资源的增值而造成的。而资源的增值部分理应属于全体人民而不是企业。现在广大人民不但没有享受到资源增值的成果，反而要为煤价上涨导致的电价上涨买单，这是不合理的。
    由于煤电体制机制的不合理，“煤电联营”成为五大发电集团首选，他们在原有部分煤矿的基础上大规模地并购煤矿，而神华等以煤炭开采为主的央企也利用手中的资源优势大规模地并购发电企业，进行纵向一体化发展。各省在上报新建火电项目时主管部门首先要求项目业主必须自带煤炭“口粮”。但地方电力企业怎么办？特别是缺煤、少煤地区的地方电力企业就让他们全部死掉不成？而且大家一窝蜂地哄抢煤矿必然导致资源的无序开发。
    煤炭增值收益可补贴火电
    那么怎样改革才能合理调整煤电企业之间原来不合理的利益格局呢？像澳大利亚政府曾经提出的向资源企业征收“资源超额利润税”（RSPT）或者将自然资源税征收由从量计征改为从价计征行不行？笔者认为对成品油、天然气这些由一到两个大型央企垄断经营的、实行政府统一指导价格的产品是可行的，但对煤炭这种市场化的资源是不可行的。因为资源税是间接税，增加税负以后，成本肯定会向下游传导。成品油、天然气的涨价必须得到国家发改委的批准，增加的税负能否向下游传导处在国家控制之下。而国家即使将征收的煤炭资源税收入全部补贴给火电企业也达不到使之减亏的目的，因为煤炭的定价是市场化的，煤企会通过涨价转嫁给下游企业，煤价上涨会将补贴全部吃掉。根本的解决办法是对煤炭企业实行政府核定成本加合理利润的方式（合理利润确定的原则是技术含量低的行业利润水平原则上不能高于技术含量高的行业利润水平），收入扣除成本和合理利润后的部分为煤炭增值收益，由中央政府和地方政府按比例分成，各级政府再将绝大部分煤炭增值收益作为特别补贴输送给火电企业。这样即使在今后的几十年内标煤单价随国际市场联动上涨到2000元/吨甚至3000元/吨，只要国内煤炭的采掘和运输成本没有大幅上升，涨价的绝大部分都变成了煤炭增值收益并补贴给火电企业，火电企业的亏损就不会加大到整个行业崩溃的程度，也就不需要大幅涨电价，由电价上涨带来的CPI上行部分也就得到有效遏制。这样就可以成功化解了煤炭采掘、电力生产、社会用电承受能力、通货膨胀之间的矛盾。煤炭增值收益除大部分用作对火电企业的补偿外，一小部分可以由政府投入以进一步改善煤炭企业的安全生产、煤矿所在地的生态环境和铁路部门的电煤运力状况。
     煤炭增值收益的分配应坚持国家拿大头地方拿小头，国家、省（区）、市（州）、县按比例分成。考虑到我国经济社会发展水平和资源分布极不平衡，煤炭资源主要分布在西部和北部地区，东部的广东、浙江、江苏等经济强省一次能源资源匮乏、燃煤电厂众多、用电负荷相对集中，所以更需要中央政府的宏观调控。山西、内蒙古等煤炭大省可以依靠地方政府获得的煤炭增值收益解决当地火电企业的补贴问题，而缺煤、少煤地区的火电企业补贴必须依靠中央政府获得的煤炭增值收益来解决。 
    政策建议 
    一、国家能源委员会应尽快成立相应的组织机构来具体领导和推进煤电体制机制改革，理顺一次能源资源的权属问题。加快对全国煤炭资源的清理整合力度，确定煤矿分级认定的程序，按照各煤矿的资源条件、开采难度等开展分级认定工作。核定不同级别煤矿的单位产出成本，确定国家、省（区）、市（州）、县各级政府对煤炭增值收益的分成比例，分年度确定国家各省（区）的火电企业总的补贴额度和分配方式，引入下游企业等利益相关行业代表参与政府部门确定煤炭行业的合理利润，必要时可以由政府、煤炭企业和利益相关企业认同的中介机构和第三方进行客观评估。 
    二、成立国家能源监督管理委员会，更好地协调不同能源行业特别是上下游行业之间利益分配等问题，使各能源企业有一个讲理、申述和申请仲裁的地方，而不是靠国家部委出面干涉煤炭涨价或者每年开“人大”、“政协”两会时电力企业领导、专家在会上呼吁。 
    三、各省成立由主管副省长牵头，发改委、能源局、国资委、经信委、国土资源厅、电监办、安监局、煤监局、财政厅、税务局等参与的煤炭增值收益管理机构，负责煤炭增值收益的收缴、上交、分配、监察等，专款专用；按照节能调度的要求及机组参数、煤耗水平确定各火电企业的煤炭增值收益分年度的分配额度。 
    四、火电企业减亏甚至盈利后，电价不再大幅上涨，国际石化资源价格继续大幅上涨就给我国发展新能源汽车等高新技术和节能环保产品的产业化留出了空间，下一步还可以考虑启动火电脱硝电价、碳税征收等相关工作。 
    五、尽快树立资源开发的国家成本意识。充分考虑资源获得特别是国外资源获得的国家成本，没有国家的全面的支撑，大型央企在国外取得相关资源的开发权是不现实的，在他们的收益中应充分考虑国家成本的支出。 
    煤电体制机制不畅，影响到社会稳定。它不仅关系到CPI上行的问题和大量火电企业的发展生存问题，而且是关系到整个火电行业数十万职工收入、领导干部考核，特别是付出的辛勤劳动能否得到国家、全社会认可的大事。它还间接影响到电力项目的核准审查、投资建设、生产经营、勘测设计、施工、监理、设备制造等等的各个环节。因此我们应加快推进煤电体制机制改革。

（作者为国家发改委能源研究所“西部之光”访问学者、川投集团能源管理部副经理。文章有删节）