煤电联动政策为何失灵（言论）

煤电联动政策为何失灵（言论）
杨平 《 中国能源报 》（ 2011年10月31日   第 18 版）

　　煤电联动政策出台于2004年底，是为了解决煤电煤电矛盾而制定的过渡性政策。从2005年5月2009年11月，国家共实施了5次煤电联动。但电价的上调幅度大大低于煤价的上涨幅度，远不能弥补因煤价上涨造成的火电企业成本费用的增加。
　　从执行情况看，国家出于控制CPI上涨、宏观经济调控等因素，该政策在实施过程中逐步出现联动不及时和联动幅度不到位的情况，至后期基本无法执行，致使火电企业独力面对煤价大涨造成的经营困局。
　　煤电联动存在误区
　　煤电联动政策的一个基本思路是通过最终上涨电价，让普通消费者承担一部分的电煤上涨成本。但是笔者认为煤电联动政策在这点上存在明显误区，而这也导致了煤电联动政策无法彻底执行。
　　第一，按相关说法，涨电价的依据之一是我国能源价格水平长期偏低，应该逐步与国际能源产品价格接轨并将能源资源的外部成本体现在价格中。虽然当年我国能源资源价格偏低、没有与国际接轨，但当时老百姓的收入水平也同样处于对应的低水平，如果要联动，也应该是“煤电薪联动”，即最终为资源价格上涨埋单的老百姓的收入（包括退休工资）也应该联动。第二，煤炭等矿产资源是属于全民所有的资源。近年来煤价飙升，煤企利润暴涨，而这些利润基本不是企业通过提高效率创造的，而是自然资源的稀缺性导致价格大幅上涨即资源的增值形成的，而资源的增值部分理应是全体人民共享而不是企业独有。
　　现实情况是，广大人民不但没有享受到资源增值的成果，反而要为煤价上涨导致的电价上涨埋单，这完全不合理。再结合我国长时期面临的流动性过剩的背景，煤电联动政策初衷是想让市场在资源配置上发挥基础性作用，实际上却变成向全社会传导资源涨价影响，这必然对CPI上行产生助力，无法执行也就可以理解了。
　　煤电市场具有特殊性
　　那煤电联动实施后为什么煤价一直大涨微跌，几乎单边上扬呢？其中原因众多，现笔者主要从电煤需求价格弹性和供给价格弹性角度作一简要分析。
　　改革开放中推进国有企业改制的目的就是要让企业成为自主经营、自负盈亏的法人主体。但当前火电企业作为市场经济中的生产经营主体特征不明显，因为他们不能够根据原材料价格和供给量、产品售价和自身财务状况来决定企业生产与否、生产多少，而是被动地作出经济决策，为国有资产减值的结果代人受过。按照政府和电力调度部门的指令，无论煤价高低都必须发电，因此电煤的需求量是一定的并随着全社会用电量的逐年增加而增加，电煤的需求价格弹性系数很小，即缺乏弹性。
　　推进某类产品的市场化改革必须要价值规律起作用。煤炭这种资源类产品与普通商品有显著的不同点，普通商品比如蔬菜水果，生产多了价格下降，因为不降价卖出就只有烂掉，生产少了而需要的人多价格就会上涨，这就是供需关系变化决定均衡价格。电煤的不同之处在于价格只有不断上涨才能维持原来的供应量，否则供应就会减少，因为煤炭是稀缺的，且对火电厂来说没有替代品，随着时间的推移它埋在地下质量不会变坏，且这种资源如果不开采出来它依然属于煤企拥有，只不过是递延实现它的价值兑现而已。而煤企对煤价长期走高的预期是一致的，价格适度上涨并不能对煤企增加电煤供应量产生强刺激作用。因此电煤的供给价格弹性也很小，即缺乏弹性。
　　在调节电煤供需方面出现市场失灵的情况下，就要靠政府调控。而作为管理者，包括价格管理部门、经济运行管理部门和国有企业考核部门等，一边让火电企业不计亏损必须发电，一边出台重点合同煤价实行双规制，一边根据利润指标重点考核，这导致调控方向没有形成一致性，而最终形成了非市场非计划的尴尬局面。
　　煤电矛盾是深层次矛盾的体现
　　目前这种火电企业巨亏、煤炭企业暴利格局是由我国资源配置体制的现状决定的。多数省份骨干火电企业主要隶属于五大发电集团等央企，而煤炭企业除神华、中煤、等少数央企外基本全都是地方企业，煤肥电瘦是央地深层次利益博弈的结果。
    这其中有历史的沿革。解放前我国就已经有小煤窑开采和小水电建设，因此解放后基本延续了地方上管小煤矿和小水电的资源配置权，1998年国家解散煤炭部并将所属的国有重点煤炭企业（除神华集团公司等6家特大型企业外）全部下放地方管理，因此煤炭基本上属于地方管理。
　　而现在在我国能源工业中占绝对比例的石油、天然气、大水电、核能等都是解放后由中央政府投入人力、物力组织实施的，这部分资源配置权自然而然就归中央政府。
　　目前各省虽然拥有开发这些项目的资金实力但却没有相应的资源配置权和收益权。各省对央企把本地的石油、天然气、大水电拿走只给地方留一点点税收颇有微辞，部分省甚至下至地市州还出台过自然资源开发补偿费收取办法，后来被国家叫停，实际上反映出地方对国家把控地方所属区域内资源的配置权和收益权不满。
　　我国煤电矛盾由来已久，但为什么政府一直没有进行相关的政策调整呢？
　　（一）相关政府部门历来重一次能源和能源总量，轻二次能源和各能源品种之间的公平性，他们的注意力主要是关注我国总体能源供给能否满足国民经济发展的需要，特别是在目前石化能源需要大量进口的情况下，至于煤电之间的矛盾在我国能源发展中属于次要矛盾。
　　（二）虽然国家成立了能源局来专门负责全国的能源工作，但实际上能源工作管理职能分散在国家发改委有关司局、国土资源部、财政部、建设部等十多个部委（局），横向协调难度大。
　　（三）最困难的是煤电矛盾涉及中央与地方矛盾，只有政府更高层面才能出面解决。
　　改革资源收益分成
　　我国电力体制改革启动后由于后续改革措施没有跟上，现在成了一锅夹生饭。而笔者认为真正的解决方法是要从源头治理，从国家层面重新调整资源的配置权、收益权，树立资源所有权的全民意识。
　　中央政府代表人民行使配置权、收益权并根据规模大小可委托省级政府代管，建立完善的收益分成制度，彻底改变原来采用的简单税收制度代替资源收益分配制度的方式。对资源型企业基本实行核定成本加合理利润方式，资源增值收益国家拿大头，各级地方政府按比例分成。
　　随着我国经济社会的快速发展，必须根据我国实际情况，在保障能源供给，体现公平合理的基础上，适度按市场化的要求进行资源配置，建立符合我国国情的煤电体制机制。

（作者为国家发改委能源研究所“西部之光”访问学者、川投集团能源部副经理。）